EL MUNICIPALISME I LA TRANSFORMACIÓ DEL PAÍS
JOAQUIM NADAL I FARRERAS (Institut Català de recerca en patrimoni cultural i Universitat de Girona).
8 de juliol de 2015. Conferència al Simposi “A 40 anys de la mort de Franco”, text publicat a A 40 anys de la mort de Franco (1975-2015), dir per JAUME SOBREQUÉS I CALLICÓ, ed. a cura de LLUÍS DURAN Barcelona, Generalitat de Catalunya, Centred’Història Contemporània, 2017, pp. 63-74.

El municipalisme democràtic, un forat negre historiogràfic
Tant com el franquisme i la transició han adquirit una certa carta de naturalesa en els estudis historiogràfics, el paper dels ajuntaments i de l’adveniment de la democràcia municipal manté encara avui en la historiografia generalista de la contemporaneïtat un paper marginal. Els ajuntaments i les elits franquistes tenen ja la seva historiografia mentre que els ajuntaments democràtics tenen estudis de dret administratiu sobre el règim municipal i el sistema de competències però encara no s’ha entrat en la valoració de conjunt del canvis originats en el nou context democràtic en els ajuntaments . Només cal fer un repàs de les obres de síntesi d’història del segle XX o d’història contemporània i tractar de mesurar l’impacte que s’hi atribueix a la que jo anomeno “revolució municipal” i que gairebé ni s’esmenta o apareix del tot minimitzada i subordinada als grans eixos de la política general, partidària i parlamentària.

Els anys de la Transició, 1975-1980
Hi ha un revisionisme poc matisat al voltant de la transició que es concreta en un debat obert i polaritzat “entre dues explicacions que, tanmateix, comparteixen bona part de l’argumentació bàsica: la de l’èxit del canvi polític conduït per una part del reformisme franquista, i la que, reforçada i ampliada en els darrers anys, considera la transició com la font de tots o gairebé tots els mals del nostre passat immediat i del present” .
El cofoïsme d’uns, els protagonismes singulars i elitistes d’uns altres i la negació mateixa del canvi democràtic per part dels que denunciarien la transició com el resultat d’un segrest induït de la democràcia, tergiversa i perverteix l’estudi de la realitat, molt més simple i més complexa alhora. Tornem a Ysàs que formula una síntesi fàcil i entenedora: “En els darrers anys la historiografia ha dedicat una major atenció a l’interior del règim des de la dècada dels anys seixanta i això ens ha permès conèixer molt millor el franquisme des de dins en el procés que va portar-lo a la crisi. Un coneixement que fa absolutament insostenible l’explicació propagada des de sectors tant a la dreta com a l’esquerra de l’espectre polític que presenta la transició com una operació dissenyada i executada des de les institucions franquistes per arribar a la democràcia configurada en la Constitució de 1978. Per a uns, els que estaven instal.lats en les institucions, aquells van ser els artífexs de la democràcia. Per a altres –acceptant el nucli central d’aquest argument-, aquest seria l’origen d’una democràcia imposada pels franquistes en benefici propi, plena de limitacions i perversions” .
Així doncs en l’estudi de la transició cal situar el debat en un altre àmbit; d’una banda en el terreny de la feblesa del règim i les seves contradiccions i per una altra banda en el terreny de la mobilització social, i en el de la força i les limitacions simultànies de les forces opositores al règim. La Transició no fou ni modèlica, ni exemplar, ni pacífica, ni precuinada. Va ser un procés, una evolució gradual, un joc de forces contràries, una adaptació sobre la marxa dels uns i dels altres, un tempteig permanent. Va ser un joc de canvis de ritme i de simulacions. Va ser dura, cruenta, però els seus resultats van ser eficaços i simplement va ser la que va ser possible, la resultant de la correlació de forces dels uns i dels altres. No hi ha cap mena de dubte que el signe canviant del procés de la transició té una relació directa amb la capacitat real de mobilització social de les forces opositores i l’afebliment progressiu del règim obligat a retrocedir d’una banda i de l’altra a propiciar la seva autoliquidació. És molt evident, com dèiem més amunt citant Pere Ysàs, que hi ha hagut una tendència a idealitzar la transició i una altra a desacreditar-la. Uns apel.lant a una suposada exemplaritat i els altres denunciant l’apropiació del discurs i de la memòria com una construcció a posteriori.
El paper dels moviments socials
És evident que els canvis socials i polítics no es produeixen ni per casualitat, ni per inspiració de les elits, ni per simple decantament. Estem davant de processos complexos, d’interaccions diverses i d’una multiplicitat de causes que encarrilen la irreversibilitat dels canvis. En aquest aspecte és evident que l’impacte en la maduració de la situació i la precipitació del canvi democràtic va ser conseqüència en molt bona mesura dels moviments socials , del moviment obrer i estudiantil, de l’activisme catòlic, de l’associacionisme, dels moviments de base, de les accions unitàries, de les organitzacions i plataformes polítiques, dels partits. Acabar amb la dictadura no va ser fàcil, va comportar molt esforç, molt patiment, moltes renúncies, molts sacrificis, moltes vides ,també, segades i que no van poder veure un canvi de règim ni un horitzó de llibertats. Tot això no es pot liquidar ni amb un revisionisme autocomplaent ni amb un reduccionisme que negaria condició democràtica al canvi materialitzat d’acord amb la correlació de forces d’un moment històric determinat. La lluita antifranquista va ser transversal i va tenir una dimensió múltiple. I hem d’acollir amb satisfacció la proliferació d’estudis sobre els moviments socials urbans que s’afegeixen a d’altres estudis sectorials que ja havien començat a definir una altra dimensió a les interpretacions sobre el canvi polític. Només a títol d’exemple reportem aquí un estat de la qüestió i una densa i atractiva monografia sobre Barcelona .
Els motors del canvi
Al costat dels moviments socials urbans que ho resumeixen tot i ho impregnaven tot ens convé fer un esment ràpid de les lluites obreres i el paper preponderant de Comissions Obreres a traves de la CONC , el paper de la lluita dels estudiants contra el sindicat oficial, impulsant la creació del SDEUB (Sindicat Democràtic d’Estudiants de Barcelona) i col.laborant amb tots els moviments reivindicatius , l’emergència pública de les diferents forces polítiques de l’oposició democràtica i en el desenvolupament de moviments unitaris i principalment l’Assemblea de Catalunya . Les grans mobilitzacions ciutadanes dels dies 1 i 8 de febrer de 1976 i de l’ 11 de setembre de 1977 van situar al carrer i no en els despatxos una àmplia voluntat social de canvi. Amb accents molt diversos i ambv moltes llengües el poble havia unit les seves aspiracions en una síntesi clara: Llibertat, Amnistia i Estatut d’Autonomia.
1975-1979, la lenta progressió cap a la democràcia municipal
Avui ja podem donar per ben establert que des de la mateixa mort del Dictador va haver-hi damunt la taula, en l’agenda reformista, un calendari electoral en el que es plantejava el debat sobre l’ordre de les convocatòries i la possibilitat de fer un procés de baix a dalt instaurant primer la democràcia en el món local i capgirant el mapa municipal de tot Espanya per després abordar les reformes constitucionals i parlamentàries. Finalment podem afegir que ara ja hi ha constància documental explícita que fou la por a la repetició d’un 12 d’abril de 1931, i el seu corol.lari el 14, el que va dur a posposar sine die les eleccions municipals i a capgirar del tot el calendari .
Marc Andreu Acebal porta les coses encara més enllà, amb un punt d’exageració focalitzada a Barcelona, i amb les noves evidències que es desprenen de documentació desclassificada de l’administració nordamericana conclou que “…la veritable mesura de l’impacte que va tenir la pressió de la FAVB i el moviment veïnal de Barcelona sobre l’Estat, personalitzat en la figura del rei Joan Carles I, cal calibrar-la entre documents desclassificats pel govern dels Estats Units. Concretament en la transcripció de la reunió d’una hora que, el 2 de juny de 1976, van mantenir al despatx oval de la Casa Blanca el president nord-americà Gerald Ford i el rei Joan Carles, en companyia dels seus respectius cancellers Henry Kissinger i José Maria de Areilza i de l’asessor de Ford per a afers de Seguretat Nacional Ben Scowcroft.” I prossegueix més endavant: “El més significatiu de la reunió, tanmateix, perquè confirma una idea “vox populi” que fins ara no s’havia pogut documentar a aquest nivell és que Joan Carles va dir al president dels Estats Units que no cometria l’”error” del seu avi, Alfons XIII, de convocar unes eleccions municipals abans que les generals. De fet va dir literalment, ‘Tindrem les eleccions nacionals abans de les municipals. Això va ser un error que el meu avi va fer el 1931. Seran aquesta tardor i les municipals la propera primavera” .
En realitat en el període comprès entre 1977 i 1980 les convocatòries electorals es van succeir gairebé sense treva: juny del 1977, desembre del 1978, març del 1979, abril de 1979, octubre de 1979 i les primeres eleccions autonòmiques a Catalunya el 20 de març delo 1980.
Així malgrat diversos intents d’accelerar les eleccions municipals un cop mort el dictador en realitat passarien prop de dos anys més fins que no arribessin després de les eleccions legislatives del 15 de juny de 1977 i unes segones eleccions legislatives el març de 1979. Ja hem vist que una de les causes d’aquest endarreriment ha quedat ara ben documentada amb els contactes del Rei amb l’administració nordamericana com ja havia insinuat fa uns anys Joan Botella en un dels pocs treballs d’aproximació al món local que ho han fet amb una certa voluntat historiogràfica . S’havia començat, doncs, la casa per la teulada i s’havia produït durant uns anys una situació insòlita de dualitat de poders amb efectes molt nocius per a la vida local.
Mentre les cúpules dels partits i els seus electes legisladors es dedicaven a definir el pacte constitucional (refrendat el 6 de desembre de 1978) i mentre, com hem dit amb la Constitució aprovada es convocaven unes segones eleccions legislatives, es va produir una situació de bloqueig i paràlisi en els ajuntaments de tot Espanya amb la permanència de les antigues autoritats franquistes que conscients que estaven en temps de descompte van optar per la passivitat tot esperant la seva liquidació definitiva i ja del tot inevitable.
Els municipis , endeutats i sense direcció, van veure com s’aturava el rellotge de les reformes reclamades reiteradament i els ciutadans van haver d’assistir, cada cop més mobilitzats, a la coexistència d’una dualitat de poders, democràtics i franquistes, en uns nivells i altres.
No fou fins el 3 d’abril de 1979 que es van realitzar als més de vuit mil municipis de tot Espanya les primeres eleccions municipals democràtiques des de principis de 1934 i el 19 d’abril de 1979 es constituïen els plens municipals sorgits de les eleccions i varen realitzar la corresponent elecció d’alcaldes i alcaldesses.
A Catalunya l’opció majoritària es va concretar en els anomenats pactes de progrés que agrupaven totes les forces catalanistes des de l’esquerra fins el centredreta i que es van subscriure amb l’objectiu d’aïllar els representants de la Unió de Centre Democràtic (a Catalunya representats per les candidatures de Centristes de Catalunya CC-UCD) on s’hi havia concentrat els representants del franquisme adaptat a les noves condicions. L’objectiu era reforçar el perfil democràtic, municipalista i autonomista de les forces polítiques que varen signar el pacte. Cal recordar ara que el municipalisme sempre havia acompanyat al llarg del segle XX tots els processos de mobilització ciutadana i unitària del catalanisme polític com ho havien mostrat els acords municipals impulsant els successius projectes d’Estatut tant el 1917 com el 1931. Les eleccions de 1979 no havien de ser l’excepció i els nous Ajuntaments en el mateix ple de Constitució o en plens extraordinaris celebrats pocs dies després van aprovar amb sòlides majories acords que impulsaven processos de normalització lingüística, d’adequació del nomenclàtor al clima de llibertat que s’acabava d’assolir i de reclamació urgent d’un nou Estatut per Catalunya en els termes que ho havien reclamat els moviments ciutadans des de feia temps.
Vist ara amb perspectiva cal reconèixer que la tasca duta a terme pels nous Ajuntaments democràtics des de 1979 ha fet donar un tomb determinant i radical a tots els pobles i ciutats de Catalunya per l’impuls popular i en molt bona mesura sense distinció de colors polítics més enllà dels accents específics dels models, propostes i programes que es van posar en marxa especialment a les ciutats.
La resposta immediata davant dels dèficits d’infraestructures, equipaments i serveis va desencadenar una autèntica revolució municipal que va transformar la geografia urbana dels pobles i les ciutats de Catalunya. De forma immediata responent a les necessitats més peremptòries i molt ràpidament definint plans d’acció i propostes de reforma que havien de canviar l’ordre de les prioritats i havien de fer valdre la prevalença de la llei. El repertori de les necessitats era immens i les demandes ciutadanes responien a mancances i dèficits molt elementals. Per dir-ho ras i curt des de feia temps havien anat més depressa les cases que els serveis i era molt freqüent trobar grans edificis d’habitatges en espais on era difícil d’identificar els carrers. Construir sobre el fang havia estat en els darrers anys del franquisme més la norma que l’excepció. Pavimentar el que no ho estava era d’una lògica aclaparadora i elemental.
No cal dir però que les polítiques de proximitat van evolucionar molt ràpidament de les obres elementals a l’urbanisme i d’aquí als serveis socials i a les polítiques d’ocupació, igualtat i benestar.
Aquesta és la síntesi que en fan Borja de Riquer i Joan B. Culla: “Com correspon a qualsevol període de rodatge d’un nou model político-administratiu, la primera preocupació de les diverses institucions públiques catalanes ha estat la d’afirmar el propi paper en relació als ciutadans i a les altres instàncies de poder. Això val per als ajuntaments que des de 1979 trencaren amb la imatge de corrupció i arbitrarietat heretada de l’època franquista i s’han relegitimat a traves d’una política d’equipaments, de sanejament financer i de restauració dels estralls urbanístics comesos durant les dècades anteriors, tot i la migradesa dels seus recursos econòmics” .
Vull cridar l’atenció sobre el fet que ara, el 2015, aquest balanç realitzat el 1988 quan ja s’havien succeït tres mandats municipals arran de les eleccions de 1979, 1983 i 1987 es podria aplicar a l’actualitat com un argument en sentit contrari, de deslegitimació democràtica, exhibit per les noves candidatures emergents que han escombrat en molts llocs el mapa municipal en les eleccions municipals del 24 de maig de 2015. Aquest plantejament d’esmena a la totalitat del període 1975-2015 s’hauria d’inscriure en alguns dels models de revisió radical de la transició.

Municipalisme i modernització
Els nous electes locals arribaven als ajuntaments amb moltes energies, moltes idees i molts projectes. Eren el catalitzador de totes les reivindicacions veïnals acumulades en els anys anteriors. Hi va haver doncs una eufòria democràtica i un optimisme contingut. De fet en l’ estira i afluixa per a la definició del paper dels ajuntaments en el marc competencial i en el marc de les relacions interinstitucionals amb els altres nivells de representació i administració hi va haver el primer i principal cavall de batalla. Des de la constatació que més enllà del dibuix administratiu de les competències el caràcter d’administració més propera al ciutadà ha convertit sempre els ajuntaments en una antena o un parallamps que capten la totalitat dels problemes sense fronteres legals i només amb clares limitacions pressupostàries.
Aquesta qüestió del finançament local va emergir amb força des del primer moment. Els ajuntaments pagaven tard i malament, i tenien un munt de factures sense consignar, guardades en un calaix, considerades despeses extraperessupostàries i que representaven un volum molt significatiu. No només això sinó que molts ajuntaments acumulaven deutes de fins a tres anys a les grans companyies de serveis, ja fossin les de subministrament elèctric o les de les concessions dels serveis de neteja de carrers i recollida d’escombraries. La dificultat per definir de forma immediata una Llei Reguladora de les Hisendes Locals va portar molt aviat a recursos extraordinaris arbitrats des de l’estat que va impulsar dues vegades els anomenats Pressupostos de liquidació de deutes en un intent de posar el comptador a zero i sanejar els comptes d’unes corporacions locals ofegades que no tenien ni accés al crèdit amb facilitat. A un ritme desesperant per als nous administradors es van anar posant pedaços com, per exemple la “Ley de medidas urgentes de saneamiento y regulación de las haciendas locales” de 1983 i no va arribar fins tres anys més tard que la llei de bases del règim local la “Ley reguladora de las haciendas locales” el 1988.
L’altra front amb l’estat va ser el competencial i per aquest motiu va ser reclamada de forma insistent i reiterada una Llei de ases de Règim Local que trigaria més de sis anys a concretar-se en la Llei de Bases de Règim Local, la Llei 7/1985 de 2 d’abril. D’aquí fins a la molt recent i tristament famosa llei 27/2013 de 27 de desembre de “Racionalización y sostenibilidad de la administración local” hi ha hagut sempre una lluita sorda entre administracions. La tutela de l’Estat i de les administracions autonòmiques ha tractat sempre els ajuntaments com a administracions menors d’edat i hi ha exercit una acció de signe paternalista o fins i tot netament intervencionista. La paradoxa és que les administracions locals a les que es tracta de cenyir i disciplinar han contingut millor la despesa pública i han sanejat els seus comptes millor que les altres administracions.
La brega competencial amagava qüestions polítiques de fons i propostes i projectes diferenciats entre unes opcions polítiques i altres. Aquesta brega era del tot oberta amb l’administració de l’estat entestat a considerar les eleccions municipals i els propis ajuntaments com un nivell merament administratiu mancat de rellevància política. Al bloqueig institucional els ajuntaments responien amb un principi irrenunciable: els ajuntaments també són estat.
De forma més solapada però segurament més virulenta la qüestió es va suscitar en les relacions entre els Ajuntaments de Catalunya i des de 1980 el Govern de la Generalitat que mirava amb recel les polítiques i l’hegemonia dels ajuntaments en determinats àmbits. CiU va voler suprimir la Corporació Metropolitana i alhora va voler també crear uns ens intermitjos, els consells comarcals, que eren vistos per sectors del municipalisme com un doble front de laminació del poder municipal i un tercer front que era el cavall de Troia electoral dissenyat per CiU a traves de la Conselleria de Benestar Social i més específicament les Oficines de Benestar als barris que es sostreien de la competència municipal i eren considerades oficines de gestió directa autonòmica i eines de propaganda i captació mpolítica. La formulació més concreta de l’atac al municipalisme la feia de forma reiterada Jordi Pujol quan anunciava a tort i a dret que no volia una Catalunya Hanseàtica, una Ciutat-Estat, una capital potent i un territori esquifit i raquític.
Amb tot, i a títol merament enumeratiu, els ajuntaments van posar en marxa noves polítiques urbanístiques, de rehabilitació de centres històrics, d’habitatge, d’esports, de cultura, d’educació (escoles-bressol, recursos educatius, equipaments compartits), d’ocupació, d’igualtat, de seguretat ciutadana, ordenació i regulació del trànsit i mobilitat, sostenibilitat i educació ambiental, transport públic de viatgers, salut, defensa d’usuaris i consumidors, higiene i salubritat, cementiris i serveis funeraris, cicle de l’aigua, recollida, neteja i tractament de residus, fires i mercats, cultura popular, enllumenat públic, parcs, jardins i zones verdes. La sola enumeració i el conjunt d’eines auxiliars arbitrades per tirar endavant aquestes polítiques defineixen una nova administració bastida amb la il.lusió, el coneixement i les expectatives dels ciutadans.
El debat competencial
La prolixitat i la complexitat dels temes va donar peu a un debat sobre el mapa de les competències dels ajuntaments i fins i tot va permetre elaborar estudis sobre l’anomenada despesa municipal supletòria entesa com la despesa imputada als ajuntaments per serveis prestats realment i que amb la llei a la mà correspondrien a d’altres nivells administratius.
Així finalment els Ajuntaments van haver d’encarar també els seus propis fantasmes sobre el caràcter polític o administratiu de les corporacions locals. Aquest debat va donar lloc a una altra mena de debat més reduccionista entre els propis electes locals entre els que volien reduir molt estrictament les polítiques municipals, sobretot en matèria de seguretat i urbanisme, a l’àmbit competencial estricte dels ajuntaments, davant dels que reclamaven polítiques integrals i competències fortes. I l’objectiu era una reforma a fons de les policies locals en l’àmbit de la formació, de la carrera professional, del compromís democràtic i les competències amb la voluntat de reclamar fins i tot el caràcter de policia judicial per a les policies locals. Per altra banda es plantejaven unes polítiques urbanístiques orientades a la reducció de l’edificabilitat i l’especulació, la dotació dels barris de polítiques d’integració, de cohesió i de rehabilitació i polítiques d’accés a l’habitatge digne i a un hàbitat urbà de qualitat.
Al costat d’aquest debat es va suscitar sovint la dicotomia entre gestió i política en una cada cop més desdibuixada frontera entre els treballadors de l’administració i els electes locals.
La superació d’aquests debats i d’aquestes contradiccions és el que va donar una gran força al municipalisme al costat del paper de les organitzacions municipalistes. Avui alguna taca recent no eximeix de l’estudi aprofundit dels anys de la democràcia municipal i del desplegament de la FMC (Federació de Municipis de Catalunya)i l’ACM (Associació Catalana de Municipis) que tenen encara la seva història per escriure.
Finalment no podem perdre de vista que la transferència de molts líders veïnals als ajuntaments i la pròpia necessitat d’afirmació del paper de les institucions municipals i de la seva representativitat emparada en els sufragis va ocasionar un desgast i un afebliment naturals dels moviments veïnals que varen perdre efectius i que no sempre van trobar la interlocució adequada en els representants municipals. Un fenòmen que com la pròpia consideració dels electes locals i de les corporacions municipals sorgides de les eleccions municipals de 1979 s’ha revertit com a conseqüència del desgast general de la política i de la pèrdua de credibilitat general del sistema en una generalització que en termes objectius hem de considerar injusta.